张民选 | 疫情下的教育国际公共产品供给：世界危机与中国行动 张民选
✦ 张民选，男，上海师范大学国际与比较教育研究院院长，教授。
2020年初，一场突如其来的疫情席卷全球，“使人类的脆弱性及其面临的挑战暴露无遗”[1]。截至2020年12月14日，新冠病毒在不足一年的时间中，已经打乱了全球70多亿人的生活，造成了全球7000多万人感染，夺走了160多万人的生命。[2]很多工厂停工停产，国际贸易严重受阻，大量劳动者陷于失业贫困，G20中19个大国和全球大部分国家经济陷入负增长，全球GDP处于继续萎缩中，全球教育也面临危机。
一、疫情肆虐，全球教育面临危机
（一）疫情的当下冲击与各国应对类型
在教育领域，截至2020年5月，全球已经有15.6亿学生因学校关闭而失学停课，6300万教师受到疫情影响；[3]截至2020年11月，全球有2.65亿儿童因为失学而“吃不上学校营养午餐”；[4]数百万儿童，特别是大量女童可能因此无法返回校园。而个别国家还逃避国际责任与义务，全球化进程和全球教育发展受到前所未有的冲击和严峻的挑战。[5]
从全球疫情蔓延反复、各国抗疫成效和学校开学复课的现状看，世界各国教育领域应对新冠肺炎疫情大致可以分为五类。第一类，通过疫情初期以来的政府严厉防控和全民积极参与，政府在2020年上半年迅速推动远程教学。经过数月奋斗，大中小学开学复课，并保持基本稳定的正常教育教学状态，线上线下的混合教学稳步发展起来。第二类，经过疫情初期的波折，政府逐渐加强严厉防控，逐步实现教育教学正常化。第三类，疫情初期政府曾希望通过“群体免疫”等手段抑制疫情且民间反对严控政策的国家，由于管控不力，疫情数次反复，学校开开停停。第四类，政策上轻视疫情，政府领导人反对严控的国家，虽然希望早日开学复课，却不断因感染人数高居不下，甚至一波高于一波，开学复课难以为继，教育质量大幅下降。第五类是广大发展中国家，特别是撒哈拉沙漠以南许多非洲国家和最不发达国家。由于他们的经济实力十分有限，公共卫生资源严重不足，资源不平等问题更为凸显，他们疫情防控还有很长、很艰难的道路要走。在教育领域，这些国家也面临着更为严峻的挑战。据联合国教科文组织报告，在撒哈拉沙漠以南非洲国家，仅有11%的学生拥有家用电脑，18%的学生家中接入了互联网。[6]这些国家的学校因缺少公共卫生资源而无法开学授课，又因为缺少网络和电子设备而难以开展远程教学，学生停课失学的情况特别严重。有一半中低收入的国家报告，他们缺乏资金购买洗手设备、师生防护用品以保护师生的安全；另有1/3的国家无法为学生提供远程学习和任何帮助，无法防止学生因失学而孤独。[7]
（二）疫情对全球教育的长期负面影响
各国政府和专家担心，新冠肺炎疫情使教育陷入“一场危机中的危机”[8]，它不只是影响当下，而且正在抹去过去几十年的全球教育发展成就，同时又在影响未来的教育发展，影响未来一代人的发展。联合国教科文组织的专家指出：第二次世界大战以后几十年人类为全球教育发展所作的努力和取得的成果可能因疫情受到损害阻击，甚至付之东流。[9]经济合作与发展组织教育与技能司司长施莱歇尔（Andreas Schleicher）认为，新冠肺炎疫情暴露出教育系统中的许多不平等，而受到打击最大的是弱势群体。数以百万计的女童、残疾儿童和难民移民儿童失去了受教育的权利，同时还遭到了食品、卫生、心理健康甚至是生命的危险，[10]其中许多人因此将永远地失去学校教育的机会。疫情尚在继续，各国财政恶化。联合国教科文组织、联合国儿童基金会和世界银行的联合调查表明：到2020年10月，已经有20%的国家削减了教育预算，而更多国家将无奈地削减2021年的教育预算，其中40%属于低收入或者中低收入国家。这意味着，更多的儿童将更难获得与疫情前相同质量的教育机会。为此，各国际组织一再呼吁，各国政府和社会努力保证教育经费投入。联合国儿童基金会大声疾呼：谨防疫情令儿童成为“失去的一代”！[11]世界银行的预警是：全球处于“学习贫困”的儿童将因疫情从52%增加到63%，而今天的失学又将使“这一代学生有可能永远难以充分发挥自身能力和收入潜力”，将使这一代人面临“终身收入减少约10万亿美元的风险，这个数字几乎相当于全球GDP的10%”[12]。由18位各国著名政治家、经济学家、社会学家和教育家组成的联合国教科文组织“教育的未来”国际委员会称：
我们不可能再回到从前的世界了。
新冠肺炎疫情极有可能会抹去几十年来所取得的进展，特别是在消除贫困和性别平等方面所取得的进展……这是我们无法接受的，我们必须竭尽全力防止这种情况发生。[13]
二、国际公共产品：语义与学理
显然，在这场前所未有的全球公共卫生危机面前，一切抱怨或者消极等待，对抗击疫情、重建学校教育都将无济于事。“教育的未来”国际委员会指出：“采取明智的集体行动，刻不容缓。”[14]当下，全球最为需要的是形成同舟共济、团结协作的理念，采取理性、有效、迅速的多边行动。而通过提供国际公共产品（International Public Goods）确保教育财政来源，尽快恢复全球教育发展，是联合国下属机构和多国领袖、专家的共同选择与期许。
（一）公共产品的语义与译语
那么，什么是公共产品？什么是国际公共产品？教育发展为什么需要国际公共产品？教育本身是不是公共产品？教育能否成为“全球共同利益”？要探求和解答这一系列问题，也许应该回到英国比较教育学者埃德蒙·金（Edmond King）对比较教育工作者的关照与教诲中。埃德蒙·金曾经多次提醒比较教育界的同行，概念不明、内涵不清是比较教育工作者在教育国际比较中经常会碰到的问题。他建议，比较教育研究者不仅需要做一般意义的文献综述，而且首先应像哲学家和语言学家那样，从分析研究各个概念的语义、内涵与外延开始。他写道：“概念是哲学家的特殊领地，但在理想的讨论中，比较教育工作者都要返回到概念上去。”[15]
在对国际公共产品的研讨中，首先遭遇的是英汉词语的翻译问题。英语论著中的“Public Good”①在汉语中经常被译者根据不同语境翻译为“公共物品”“公共产品”“公共财产”，甚至“公共利益”。在我国公共管理学领域的论著中，在讨论政府提供的公共服务和具体的公共器物时，使用“公共物品”的说法较多②；在经济学领域的论著中，在讨论经济制度、货币金融政策、劳动保障制度时，使用“公共产品”的说法较多；从日语转译的作品中则较多地出现“公共财产”（公共财）的概念。在国际关系领域的论述中，学者们在探讨国际规则，特别是国际安全、自由贸易、国际货币金融、国际组织和国际援助等问题时，多用“公共产品”一词。而经济学家和国际关系学者在讨论共享自然资源（水、海洋、土地、环境等）时，则更多使用“共享品”“共同产品”和“共同利益”，与其对应的英语词汇是“Common goods”。③
（二）公共产品概念的形成
从文献记载与学术承继的视角考察，公共产品的雏形可以追溯到12世纪的欧洲。[16]当时，欧洲封建领主为维护既得利益和统治秩序，开始向公众提供最基本的医疗和教育等公共产品的雏形。[17]公共产品作为一个专业术语已经在人类社会中存有200多年的学术史。英国哲学家大卫·休谟（David Hume）可能是最早使用公共物品概念的思想家，他于1739年就在其《人性论》中使用了公共物品。30年后，英国古典经济学家亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中指出，相对于私人产品，“公共产品对于一切社会当然是有很大意义的”[18]。如果说，私人产品是为满足个人需要而生产，为个人所享用，并需要通过人们的交换购买才能够获得的；那么，公共产品则是为维护公共利益而生产，为群体生存、经济活动、社会生活、安全发展所需要，并通过公共生产和提供才能够实现的。亚当·斯密还先后提到，国防、法律、秩序和公共卫生、基础教育、道路交通等公共服务都属于公共产品。亚当·斯密还发现，公共产品“不能指望个人或者少数人出钱来办理或维持”[19]，也就是说，公共产品必须由政府和公共机构来生产供给。
1919年，瑞典经济学家林达尔（Erik Lindal）在其《公平赋税原理》中系统地提出了公共产品理论。他还发现公共产品生产供给需要成本。林达尔指出：“公共产品的生产同私人物品的生产一样，都是社会成员通过交易各自获益的结果。人们通过公共产品的消费得到满足，人们缴纳的税款则是为公共产品的生产支付的成本价格。”[20]1954年，诺贝尔经济学奖获得者萨谬尔森（Paul Samuelson）则进一步定义了公共产品的性质。他认为，所谓公共产品就是“每个人的消费不会减少任意其他人对这种物品的消费”的物品。
从上述文献中，可以发现，公共产品主要指一国之内、通过税收支撑的、为国民公众的共同利益而生产供给的“产品”，公共产品的消费使用不具排他性，国民都可享用，也不具竞争性，不需通过抬高价格而排除其他人的使用权。这些公共产品通常包括：国防安全（军队、警察与相关法律）、贸易公平（经济与民事法规、度量衡制度等）、医疗卫生和义务教育等基本公共服务。
（三）国际公共产品理论的出现
第二次世界大战之后，美国的“马歇尔计划”通过拨款援助，对西欧、亚洲、拉美地区的战后恢复重建产生了巨大影响，美国的援助也奠定了美国的全球霸主地位。公共产品理论在此实践的基础上，催生了国际发展援助事业。1960年，由欧洲经济合作组织（OEEC）蜕变而来的经济合作与发展组织在更名之初就建立了“官方发展援助”（Official Development Aid）机制，开始向发展中国家提供“公共产品”，帮助各国发展经济社会和文教卫生事业。[21]苏联及东欧国家也不甘示弱，为发展中国家提供专家支持，并在莫斯科开设“卢蒙巴大学”（现莫斯科人民友谊大学），大量提供奖学金，招收来自第三世界国家的留学生，1965-1968年，苏联和东欧国家共招收第三世界国家留学生6万余人。[22]1970年，联合国大会通过相关决议，提出全球“发展十年”的倡议，倡导各发达国家拿出相当于其国民生产总值0.7%的资金，[23]生产、购置和提供公共产品，作为经济和社会援助，继而促进发展中国家的经济社会和福利事业发展。
1965年，奥尔森（Mancur Olson）基于国际实践和东西方集团的矛盾，系统提出了“国际公共产品”（International Public Goods）理论。奥尔森认为，在国际生活和国际关系中，国际公共产品的提供有利于激励国际合作，也有利于国际金融贸易和国际安全，而国际合作、国际贸易和国际安全又都是各国在现代国际社会中得以生存发展的必不可少的条件。他把国际公共产品细分为三类：一是，稳定完善的国际货币金融体制和自由贸易体制；二是，国际安全保障体制，包括国际政治稳定与安全、冲突的抑制与调停；三是，国际援助体制，即对发展中国家和最不发达国家有效的经济和技术援助。[24]
未来学家约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）从公共产品受益区域的视角，区分出“世界性国际公共产品”和“地区性国际公共产品”。约瑟夫·奈认为，产生地区性公共产品的可能原因在于：可以抵御来自地区外部的威胁与风险，可以帮助实现来自地区内部的公共利益与期望。例如，东盟对美苏两个超级大国的抵御，产生了一系列地区性经济及教育合作机制，欧盟的经济贸易合作机制增强了欧洲国家公共的经济与发展利益。同一时期，有学者提出了“俱乐部”性质的国际公共产品（Club Public Goods），[25]即同属某集团成员国共享的公共产品。
国际公共产品的理论不仅将公共产品的生产与提供从一国拓展到世界范围、地区社会和国家利益集团以及国与国的国际关系之中，而且把公共产品的具体器物和服务属性提升到国际制度、机制、援助和共同利益的层面。在这些理论家看来，地区性和国际性的货币金融规则、自由贸易条约、军事同盟组织、人权保护公约、公海航行自由规约、度量衡标准化和国际援助责任义务都属于国际公共产品范畴。然而，20世纪70年代的中东石油战争、美苏两国的全球争霸，以及随之而来的全球经济危机和苏联东欧剧变等一系列事件，使联合国1970年提出的“官方发展援助”目标至今未能实现。一时间，学界对国际公共产品的探讨也让位给国际关系中更为急切的事务与“全球化”“全球治理”等相关概念。
（四）全球治理与全球公共产品
直到新千年来临、经济全球化和全球治理时代的到来，国际社会和学术界对国际公共产品和“官方发展援助”的研讨才再次升温。1999年，联合国发展计划署发展研究主任英吉·考尔（Inge Kaul）等人超越了国际关系学者将公共产品理论应用于跨国政治经济关系的局限，将公共产品的探讨提升到全球和人类共同利益的层面。考尔等人认为，国际公共产品不应仅属于某些俱乐部成员国（如北约成员国、经济合作与发展组织成员国）获益分享，也不应该仅满足某些地区组织的成员国（如东盟成员国、欧盟成员国）的需要与利益，至少应该有部分公共产品能够让世界各国和整个人类分享，让几代人，甚至人类的世世代代都能够获益和分享。在此理念上，他们提出了崭新而崇高的“全球公共产品”的概念。他们解释说“全球公共产品是其收益扩展到所有国家、民众和世代的产品”，[26]具体地说，“如果某一公共产品供给的益处不局限于某一类国家，并且对任何团体以及当代和后代子孙都没有利益损害，那么，它就满足了全球公共产品的要求”[27]。考尔等人提出了解决一系列关乎所有国家、惠及人类子孙后代的重大全球性问题——防止世界金融危机、禁止使用生化武器、环境污染与气候变暖治理、减贫与可持续发展、和平利用太空海洋及核能、防治传染病疫、维护全球经济稳定发展等的理念与方法。
考尔将全球公共产品划分为三大类：全球自然共享品(Global Natural Commons)；全球人为共享品（Global Humanmade Commons），如知识与和平；全球条件（Global Conditions）或“全球政策结果”（Global Policy Outcomes），如全球金融稳定、传染病防治、环境可持续发展，等等。[28]在人们的广泛讨论中，全球减贫减灾、普及基础教育、维护平等公正、基本卫生健康保障等，逐渐被认同为需要通过国际公共产品的供给才能实现的“全球条件”。她还强调，全球公共产品生产与供给，包括自然共享品的全球保护、全球人为共享品的生产和全球条件的创设与规约，都需要发达国家之间、发达国家与发展中国家、发展中国家与发展中国家的“集体行动”,这将是全球化和全球治理的保障与关键要素。
（五）教育是不是全球公共产品
在考尔等学者探讨全球公共产品，特别是其中的“共享品”的过程中，一些学者开始探讨公共产品转变为全球公共产品和全球共同利益（the Global Common Good）的意义与可能。德钮林(S.Deneulin)与唐斯内德(N.Townsned)是其中的代表。他们于2007年合作发表了《公共产品、全球公共产品与全球共同利益》。[29]而另一批学者则努力论证：不仅必须为全球教育发展投入更多的国际公共产品，而且教育本身也应该被视为一项全球公共产品，甚至被视为一项全球共同利益。较早探讨该命题的是梅纳士（Menashy F.）,他在2009年撰写《作为全球公共产品的教育：运用与意义》；诺丁汉大学教授摩根（Morgan W.J.）与怀特（White I.），他们多次发表论文关注“教育作为全球发展”条件的价值，探讨基础教育和高等教育作为公共产品和私人产品的意义。[30]另外，考尔及其研究团队也认为，教育虽然具有公共产品和私人产品的双重属性，但至少基础教育应该纳入全球公共产品。这是因为，“强健的公共领域需要强大的公众群体——具有鉴别与行动能力的公众团体，而这就需要全民基础教育和全民卫生保健”。同时，“教育与卫生保健是成功地提供几乎所有其他公共产品与享受私人物品的关键”，而且“作为一个整体，任何一个民族因教育和卫生保健获得的发展也会使国际社会受益”。为此，国际社会必须通过政策设计和援助供给“不让任何人因为经济收入而丧失教育和保健”[31]。
2012年，联合国教科文组织选聘了8位来自世界各国的高级专家，为2015-2030年教育可持续发展事业研究起草一份充满着人文主义教育观的历史性文件。在40多位联合国教科文组织专家和各国专家的参与下，2015年，这份重要文献如期问世，其英语标题是：Rethinking education: Towards a global common good?我国将此标题翻译为《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》（以下简称为《反思教育》），并由此将教育推向全球共同利益（或译为“全球共同产品”）的崇高境界。在这份影响广泛的教科文组织报告中，专家们简略地说明了他们选择用全球共同利益这一概念的原因。
《反思教育》的作者们显然受到了考尔等人关于全球公共产品理论，特别是全球共享品（Global Common Goods）概念的影响。《反思教育》的作者们提出，将全球公共产品（Global Public Goods）改为全球共同利益（产品）（A Global Common Good）。将“Public”改为“Common”具有三大优势。第一，“共同利益”不仅关注“个人的好日子”，而且强调“人类共同拥有美好生活”。“共同利益”不只是个人受益，也不是狭隘的善意，而是能够重申：教育应是“一项社会共同的努力”。第二，“共同利益”可以根据环境的多样性和幸福的多种理解来界定。第三，“共同利益”的追求，需要强调各国协作和共同行动。共同行动是共同利益内在固有的，并且有助于共同利益的实现。[32]
疫情期间，联合国教科文组织的“教育的未来”国际委员会召开紧急会议，并提出九条具体建议。该委员会首先强调“承诺增强教育这一共同利益”的理由是：无论在教育还是在医疗卫生方面，只有当每个人都安全时，我们大家才会安全；只有当每个人都蓬勃发展时，我们大家才会蓬勃发展。[33]专家们还要求，现在迫切需要的是：“重申多边主义的承诺”“体认我们的共同人性”“重振国际合作和全球团结”“解放思想、大胆行动”“保证公共教育财政资源”。唯有如此，疫情后的世界才将“不会是从前世界的延续，而会是一个更加公正、更加可持续和更加和平的世界”[34]。
三、教育国际公共产品：提供与分类
在探讨公共产品、国际公共产品和全球共同利益的过程中，奥尔森和考尔等学者已经关注到公共产品的类型层次的区分。他们确定国际公共产品的标准主要是：排他性（Exclusive,受益群体是否有限制）、竞争性（Rival,获取产品是否接近零成本）与收益的溢出效应（Benefit Distribution），等等。一些学者还从产品的属性出发，把公共产品大致分为四类：自然物品、人为器物产品、人为精神产品以及规约条件。
（一）国际公共产品的分类
在考尔等人看来，作为全球共享品的自然物品，包括阳光、淡水、空气，等等，又称为“全球公地”。考尔的“人为物品”又可以细分为两个次类。一是“器物产品”，包括公路桥梁、公立医院、公办学校，公共互联网络、国际援助资金，等等,我国的王义桅教授对此多有研究。二是“精神产品”。“精神产品”可以包括知识、科学、理论、方法与共享技术。这些精神产品被作者创造之后，就不再依附于作者个体，而成为公众可享用的、造福于人类的共享品。知识和技术会经历一定期限的版权和专利等知识产权保护，以保护知识、技术开发者的利益。但从长远看，知识、技术和方法不仅可以为他人学习运用，而且让人类世代受益。人为精神产品还包括众多的共识性的理念和倡议。公共服务体系则一方面有赖于人为物质条件的提供及享用，另一方面又是人们创设的制度，是精神方面的产物，例如医疗保健服务、义务教育、环境保护，等等。因此人们也把公共服务纳入精神产品的范围。
在考尔看来，“规约条件”主要指，为了维护社会运转与发展，各国通过协商共建达成的各种国际规约、制度和公理。如1944年建立的“布雷顿森林体系”（Britton Woods System），1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》，1990年作为国际法通过的《儿童权利公约》和1995年生效的《服务贸易总协定》，等等。为了保证这些规约和制度得以施行，国际社会还会建立各种机制和机构，如国际法庭、联合国维和部队、世界贸易组织及国际仲裁机构、国际民航组织和世界卫生组织，等等。
（二）知识：最高层次的教育国际公共产品
那么，在教育领域中，是否也有可能按照“非排他性”和“非竞争性”“受益人”，及其“溢出效应”为国际教育公共产品做一分类呢？
从各国专家和联合国认同程度看，作为教育内容的“知识”，也许是最具全球共同产品性质，或者最接近“纯粹公共产品”（Pure Public Goods）的全球共享品了。为发展中国家人民提供知识，并不会损害其他人学习和掌握知识，而且有利于全体人类的繁荣发展。这里的知识主要指自然科学和工程技术方面的知识。掌握知识是每个人的共同权利，是各国发展繁荣不可或缺的。但许多社会科学和人文学科的知识，则因为受到各国宗教、意识形态、发展阶段、政治体制以及文化传统的影响，能够成为各国国内的公共产品，而难以成为普适性的国际公共产品，更难成为全球共同利益。
教育知识，包括教育理论、学生成长理论、教学理论、课程编制理论、教育教学方法、教学实验与信息技术，也具有极强的国际公共产品的性质。20世纪以来，各国都试图通过相互学习与交流，丰富、掌握和运用其他国家专家、学者和教育工作者发现的教育教学规律与学习认知规律，各国教育专家阐明的教育学说与方法，甚至努力学习他国教育制度建构与教育政策制定的方法，以促进本国教育事业的发展。这些教育知识的“共享”性质与可能，是教育科学研究日益发展的价值，也是比较教育学科兴起的重要原因。联合国教科文组织，甚至第二次世界大战前的国际联盟之“国际文化合作委员会”和“国际文化合作研究所”④，以及“国际教育局”就长期致力于将先进的教育知识、经验、方法和政策传播到世界各国，供各国政府和教育工作者分享。由于来自别国的部分教育理念、制度、理论和方法的运用，需要有适合的“时代”“背景”与“土壤”，不能简单“移植”到其他国家，这使得一些教育知识的全球共享性受到挑战。
（三）规约、倡议与标准：条件性教育国际公共产品
国际性的教育公约和协议也因其为众多国家达成共识获得认可，而具有国际公共产品理论中的国际规约条件性质。这些国际规约一方面保障各国儿童、学生、教师的权益，维护公共教育存在发展的合法性与正当性，同时还可以指导发展中国家获得最新教育发展经验，少走弯路，迅速前行。例如，1990年生效的《儿童权利公约》获得了全球196个国家的认同签署，就使得全球，包括欠发达国家的儿童获得了包括“接受教育的权利”和享受“免费义务教育”在内的21项权利。⑤《儿童权利公约》还要求“缔约国应采取一切适当的立法、行政和其他措施以实现本公约所确认的权利”，以保障公约提出的儿童权利在缔约国中得到实现。
另外，有些区域性教育规约也具有溢出效应。欧盟的“博洛尼亚进程”经过多年的努力，建成了“欧洲高等教育区”，统一了欧洲各国原来错综复杂的高等教育学历与学位制度，[35]其本意是方便欧盟各国学生在欧盟范围中流动，从而也方便欧洲各国雇主对各国大学毕业生的学识判断和雇佣聘任。然而，欧洲统一学历学位制度却在现实生活中大大方便了来自世界其他地区的学生到欧洲留学与就业，方便了其他地区企业和用人机构对留学生学历学位的价值判断，促进了全球的学生流动和劳动市场的发展。
在公约和协议之下，国际性教育宣言、倡议、议程和建议也是一个特定层次的教育国际公共产品。它们对指导世界教育发展虽然不具备国际法意义上约束力，但它们能够为各国教育发展指明方向，具有凝聚共识、促进发展的意义。例如，在《儿童权利公约》成为全球公约以前，它就曾经以《儿童权利宣言》的形式出现。《儿童权利宣言》最早形成于1924年，1959年联合国大会通过，该宣言虽然不具法律约束性，但是促使各国逐渐形成了承认儿童权利、保护儿童权利的全球共识和发展潮流，促进各国政府通过相关法律来保护儿童的生命权、国籍权、医疗保健权和基础教育权，制止儿童贩卖、剥削童工等行为。又如，《全民教育：实现我们的集体承诺》是联合国教科文组织、联合国儿童基金会和一百多个参会国在2000年达喀尔全民教育大会上共同签署的行动纲领。该纲领提出了在全球实现全民教育的六大目标，包括加强全球儿童保育，保护处境不利儿童不受伤害；确保男女教育机会均等；保障女童、处境不利儿童和少数民族儿童的接受义务教育的权利等。该份宣言性的文件开启了全球全民终身教育的时代。在全球教育工作者群体中，最为耳熟能详的“建议书”很可能非《关于教师地位的建议》[36]莫属了。该建议书由国际劳工组织和联合国教科文组织共同发表于1966年，该建议书极大地推动了世界范围的教师专业发展，帮助众多国家确定了教师的专业地位。
为了在世界范围中实现教育公约、宣言、建议书提出的教育权利、发展目标和教育质量要求，国际组织努力研究和设定国际教育标准，其中最为著名的是《国际教育标准分类》（1975年第一版,1997年更新）和《教师信息通信技术能力标准》（2008年）。作为工程教育领域中的标准，《华盛顿协议》最为权威并具有一定的约束力。该协议包含着本科层次工程教育必须涵盖的教学内容和应该达到的具体质量要求。它最初由美国、英国、加拿大、爱尔兰、澳大利亚、新西兰的工程专业团体发起，1989年签署，以保证“俱乐部成员国家”的工程教育质量，促进这些国家教育和工程领域的互认，便利毕业生在国际工程劳动市场中的流动。以后，随着签署国不断增多，国际性影响俱增。2016年，我国也成为其正式成员国。这有利于我国高等教育机构按国际标准提升教育、课程与教学质量，也有利于我国工科毕业生走向世界。
（四）资金与援助：器物性教育国际公共产品
除了上述“人为精神产品”和“人为条件规约”，各国要建立有效的教育体系，发展各级各类教育，开展学校教学活动离不开必要的教育资源，包括人力、物力、财力和技术。而广大发展中国家往往既缺乏数量充足的合格教师，又缺少教育发展所需的资金，无资金建校舍买器具，信息网络设备与数字教学资源则更为匮乏。因此，几乎所有国际公共产品理论的倡导者都将“国际发展援助”列为重要的内容。而世界各国主要通过自身与发展中国家的合作或者是通过国际组织为发展中国家提供教育援助。经济合作与发展组织统计报告显示，2016年，该组织成员国对发展中国家的直接援助和通过多边国际组织提供的援助总额达到117.4亿美元，其中用于一般教育发展的资金为25.7亿美元，用于基础教育的援助资金为33.8亿美元，中等教育的为17亿美元，用于高等教育援助的资金最多，为40.9亿美元。[37]援助主要用于：政府官员能力建设（专题培训）、留学生奖学金、校舍建造、教学设备采购、教材和学习用品购买、教师培训以及学校饮水、卫生和厕所条件的改善等。同年，美国国际开发署提供的教育援助资金总额为10亿美元，美国援助的项目主要集中在儿童早期阅读、青年劳动技能开发、灾难与冲突地区教育恢复和高等教育等方面。[38]
通过对国际教育公共产品类型与层次的归纳，结合考尔等人提出的“排他性”和“竞争性”的分类分层原则，以及按国际公共产品受益群体的“俱乐部性”“区域性”和“全球性”的划分，笔者在各国专家发现的基础上，尝试搭建了一个“国际教育公共产品”的分类框架（见图1）。
四、中国：探索与行动
在中国,从学者关注国际公共产品到政府明确提供全球公共产品都出现在最近的20年。中国教育界对“国际公共产品”理念的关注才刚刚起步。
（一）作为参与全球治理的国际公共产品
中国学者对“国际公共产品”的关注开始于中国逐渐融入全球化与全球治理的进程。2002年，俞可平教授率先发表《全球治理引论》，引起了学界的巨大反响。复旦大学张建新指出，国际公共产品理论为“全球性问题的兴起和全球治理的复杂性”找到了“打开全球治理之门的‘金钥匙’”[39]。陈郁与杨春学等人2003年翻译了奠定国际公共产品理论基础的奥尔森的《集体行动的逻辑》。2006年，张春波等人翻译了英吉·考尔等人的《全球化之路：全球公共产品的提供与管理》。在这一进程中，中国加入世贸组织（WTO），参与经济全球化。经济学者开始研究WTO与国际公共产品，特别是研究作为“规约条件”的国际贸易规则的文献和著作。如郑榕1998年撰写了《公共产品论的发展历程》，李增刚2006年发表了《全球公共产品：定义、分类与供给》。
2005年，时任美国副国务卿佐利克（Robert B Zoellick）提出中国应成为国际关系体系中的“责任攸关方”的要求。欧盟也紧随其后，要求中国承担更多的国际责任。针对此挑战，中国学者在国际关系领域中开展了国际公共产品与中国责任的广泛研究。刘鸣在2007年提出：“中国是世界上第三大或第四大的经济体，它有必要在其实力增长的基础上，逐步地、更多地承担国际社会的公共物品的份额。但是，它仍然是最大的第三世界国家……中国又不可能像西方国家那样承担同样水平的责任。”[40]在学界和政府广泛探讨和研究的基础上，2009年，时任总理温家宝在哥本哈根世界气候大会上作出承诺，中国将坚持“共同但有区别的责任”原则，[41]尽己所能大幅量化减少碳排放量、关注发展中国家和小岛国的关切、力所能及地向发展中国家提供资金和技术支持，有效推进大会成果的达成与文件的起草，树立起一个“负责任大国”的形象。
党的十八大以来，关于国际公共产品的探讨再次成为学界的关注热点，并成为中国政府外交战略中的重要宣誓与行动。2013年7月，清华大学阎学通教授在一次研讨会上提出：“中国首次提出要给世界提供公共产品。”[42]2016年，中国人民大学教授王义桅提出，“十八大以来，中国越来越着眼于国际公共产品供给”，并提出了中国应该逐渐提供“器物层面、制度层面和精神层面”的国际公共产品之说。[43]
在政府实践层面，习近平主席在2013年提出了“一带一路”倡议。2015年3月，外交部部长王毅在中国发展高层论坛演讲时指出：“‘一带一路’构想是中国向世界提供的公共产品。”[44]2016年，全国人大外事委员会主任傅莹也指出：“‘一带一路’倡议和亚洲基础设施投资银行就是我们提供给世界的重要新型公共产品。”[45]《中国的对外援助（2014）》白皮书显示，2010年至2012年，中国对外援助金额为893.4亿元人民币,其中无偿援助323.2亿元人民币，占对外援助总额的36.2%。2015年，习近平主席在联合国发展峰会上宣布，中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程。中国将继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元。
2018年，我国调整原来由商务部管理的对外援助机制，专门设立作为国务院直属行政部门的“国家国际发展合作署”。其具体职能是：拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。
2020年，新冠肺炎疫情突如其来且席卷全球。面对疫情肆虐，中国政府不仅首先做好自己的疫情防控，而且积极派遣专家赴多国协助开展抗击疫情工作。5月17日，习近平主席在第73届世界卫生大会上宣布：中国将在两年内提供20亿美元的国际援助，用于此次受疫情影响的国家，特别是发展中国家抗疫斗争和经济社会恢复发展。习近平主席还代表中国政府首次使用“全球公共产品”一词，他宣布，“中国新冠疫苗研发完成并投入使用后，将作为全球公共产品，为实现疫苗在发展中国家的可及性和可负担性作出中国贡献”[46]。11月21日，习近平主席在20国集团领导人峰会上再次重申：“我们将履行承诺，向其他发展中国家提供帮助和支持，努力让疫苗成为各国人民用得上、用得起的公共产品。”[47]可以说，中国政府已经将“提供全球公共产品”作为坚持多边主义、战胜新冠肺炎疫情、建构人类命运共同体的大国担当。
（二）作为国际援助的教育国际公共产品
在国际教育领域中，我国以国际援助为中心的公共产品供给实践也开始起步。据《中国的对外援助（2011）》白皮书显示，2004-2009年，中国为发展中国家建立学校130多所，向近1.12万名留学生提供奖学金，共派遣教师近1万名，为受援国培训校长教师1万余名。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出：“加大教育国际援助力度，为发展中国家培养培训专门人才。拓宽渠道和领域，建立高等学校毕业生海外志愿者服务机制。”2016年《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》提出：“通过发挥教育援助在‘南南合作’中的重要作用，加大对发展中国家尤其是最不发达国家的支持力度，加快对外教育培训中心和教育援外基地建设，积极开展优质教学仪器设备、整体教学方案、配套师资培训一体化援助，开展教育国际援助，重点投资于人、援助于人、惠及于人。”
根据我国对外援助战略和上述两份重要教育文件的政策要求，2010年以后，中国对外教育援助事业随着国民经济和教育事业的发展而加速。《中国的对外援助（2014）》白皮书显示，在2010-2012年间，我国继续为改善发展中国家教育教学条件提供援助，总共援助了80多个教育设施项目。继续扩大对来华留学生的资助，共资助7.68万名留学生来华学习，特别是加大了对非洲国家、东盟成员国和太平洋岛国的来华留学支持。同时，还扩大了对发展中国家职业技术教育的支持。例如，援建了苏丹恩图曼职业培训中心，与埃塞俄比亚联合开展农业职业技术教育培训。
2015年，习近平主席在联合国发展峰会上宣布，在未来五年为发展中国家提供100所学校和职业培训中心。[48]在全球妇女峰会上提出，中国将帮助发展中国家提高女童入学率，推行100个“快乐校园工程”，为3万名发展中国家妇女提供来华培训机会。同年，中非合作论坛达成“约翰内斯堡行动计划”，中国会在非洲设立若干职业教育中心和能力建设学院，提供4万个来华培训名额，培训20万职业技术人员，增强非洲自我发展能力。[49]2018年，在印度、巴基斯坦、泰国等“鲁班工坊”的试点基础上，我国又开始在吉布提、赞比亚、柬埔寨等地开设若干“鲁班工坊”，并提出在2020年再在非洲设立10个“鲁班工坊”，[50]为发展中国家提供当地职业技术人才，受惠于当地居民，促进当地工农业发展。在此阶段，由中国政府提供奖学金来华学习的人数不断攀升。据不完全统计，2012年为2.87万名，2013年为3.33万名，2014年为3.69万名，2015年人数为4.06万名，2016年为4.9万名，2017年为5.86万人，2018年为6.3万名。⑥
与此同时，中国政府开始通过国际组织的多边渠道提供对外援助和公共产品，逐渐从国际组织的受援国转变为贡献国。中国2020年已经成为联合国第二缴费大国和联合国教科文组织第一缴费大国。此外，中国还通过多种途径和方式为联合国教科文组织、联合国世界儿童基金会等国际组织提供多边的教育援助，以及通过这些机构为发展中国家提供人力、资金和技术方面的援助。例如，2010年，中国政府在联合国教科文组织的框架下，建立了“中非20+20高校合作项目”。该项目根据联合国教科文组织的建议，邀请中国20所大学与20所非洲国家的大学分别结成伙伴关系，合作开展科研、教学和人员交往方面的合作，资金由中国政府提供，具体项目由合作伙伴学校商议、实施。例如，上海师范大学与博茨瓦纳大学结成姐妹学校，共同开展自然保护区及旅游研究、非洲经济与历史研究、学校教师教育培训等多个领域的合作研究与教学，积极推进两校领导和师生的人员交往，促进了博茨瓦纳大学经济学科、旅游学科、国际汉语学科和教育学科的发展。又如，2013年以来，中国已经分四期为联合国教科文组织的非洲优先战略设立了“中国信托基金”，总资金达到1200万美元，主要用于非洲教师教育发展和职业技术教师培养。[51]此外，深圳市政府和上海市政府也为联合国教科文组织的亚非地区高等教育创新和教师教育发展提供了200万美元的信托基金。
在此期间，中国先后申请并被批准了“工程教育中心”“高等教育创新中心”“学校联系中心”和“教师教育中心”等多个联合国教科文组织二类教育机构，为联合国教科文组织成员国提供“知识生产、能力建设、信息分享和技术支持”等方面的公共服务。疫情期间，这些机构虽然难以开展面对面的合作交流、跨国研究和咨询服务，但是他们都以不同的方式为发展中国家开展线上远程的合作交流活动。例如，联合国教科文组织教师教育中心在2020年10月24日“联合国日”组织召开了“纪念联合国教科文组织成立75周年：疫情中与疫情后的学校与教师专题研讨会”，为国际组织、各国政府和专家学者搭建公共对话平台，分享各国（包括中国）的抗疫复学经验、探讨疫情后世界教育发展。此外，该教师教育中心还充分利用在“中英数学教师交流项目”中形成的经验、产品与信誉，为澳大利亚、肯尼亚、坦桑尼亚、巴西和美国有关机构提供咨询服务、远程教学和教研活动；研究开发包括英语版数学教材、英语版教师空中数学课堂视频资料、空中教研室探讨、AI英语版教具学具在内的“电子数学教学资源包”，为需要国家提供教师政策制定者、教师培训者和骨干教师培训资源。
中国专家已经逐渐走上国际教育组织的关键岗位，并为全球倡议、议程和标准层面的国际公共产品生产提供中国智慧。1995年，周南照博士成为联合国迎接新千年重要教育文献《学习：财富蕴含其中》（Learning：The Treasure Within，国内将其译为《教育：财富蕴藏其中》）的国际专家委员会的成员；2015年，联合国教科文组织出版的《反思教育》由时任教科文组织助理总干事唐虔先生主持；在“教育的未来”国际委员会中有中国专家林毅夫教授，该委员会最近出版了《新冠肺炎疫情后世界的教育：公共行动的九个思路》。
五、结语：共同奋斗的起点
提出“教育国际公共产品供给”的命题，并不等于已经获得了这个命题的答案或者已经解决了这个问题。坦率地说，与许多G20国家相比，中国目前能够为世界教育发展提供国际公共产品的总量和品种还都十分有限，⑦教育部2020年第一次在《加快和扩大新时代教育对外开放的意见》中使用了“扩大教育国际公共产品供给”的词语。
抗击全球新冠肺炎疫情，恢复各国教育发展亟须增加国际公共产品供给。而且，世界不仅需要引领教育公平发展的新精神新规约，更加需要实实在在的教育援助与教育资源。世界银行已承诺，在下一个财政年度，将教育援助资金从53亿美元增加到63亿美元。教科文组织执行局已着手研究2021-2022年的教育国际援助资源。中国的国际公共产品供给,包括中国的抗疫经验、线上教学经验、抗疫物资与疫苗、中国对全球教育发展的建议和教育援助资金，特别是信息技术、移动教学设备以及数字教学资源，都已经成为各国关注和需要的资源。可以预见，疫情之后中国还将面对更为复杂严峻的世界格局变化，需要增强中国话语权、建构“我们的朋友遍天下”的局面，需要参与国际教育规则与标准的制定，需要共建人类命运共同体。
而所有这一切，都更需要脚踏实地、从研究教育国际公共产品理论与实践、提升对外教育援助意识、增加教育公共产品供给、加紧教育知识产品研发、扩大教育公共产品受惠群体做起。唯有如此，才能够在增强中国教育实力的同时，增强中国教育的亲和力和影响力，也才能建设“一个更加公正、更加可持续且更加和平的世界”[52]。
与此同时，比较教育工作者也亟须加强“国际公共产品供给”的能力建设。试想：如果中国教育故事能够成为国际公共产品，我们能讲好吗？如果中国教育经验能够提炼为供世界分享的教育理论与知识，我们善于提炼建构吗？如果有为发展中国家提供教材、课程与教师的机会，我们能否迅速编写出人工智能时代的教材？我们是否有能力迅速动员起数以万计、富有国际志愿精神、能够用联合国工作语言教授数学与科学的中小学教师？如果有机会参与国际教育标准制定、国际教育规约编制，我们是否有能力派出大批知晓国际规则、懂得教育规律、善于与各国同行协作、具有国际影响力的专家与官员？
应该说，中国已经迈入了“扩大教育国际公共产品供给”的新时代，中国比较教育工作者责无旁贷，必将肩负起这一历史使命。任重道远，唯有共同奋斗！
注释：
① 其单数形式为a public good，其复数形式为public goods。
②例如：陈振明在其主编的《公共管理学》（中国人民大学出版社，2003年版）中使用“公共物品”，并对“公共物品”下了定义。
③例如：英吉·考尔在其《全球化之道：全球公共产品的提供与管理》（人民出版社，2006年出版）中，探讨了“全球公共产品”和其中“全球共享品”（共同产品）的问题。
④这两个机构成立于1922年，英文名分别为“Committee on Intellectual Cooperation”与“International Institute of Intellectual Cooperation”。国民政府将它们译为现名，并于1931年聘请这两个机构的专家来华指导工作，提供教育发展建议。
⑤《儿童权利公约》（Convention on the Rights of the Child）适用于全世界的儿童，即18岁以下的任何人。该公约于1989年11月以联合国44届大会的第25号决议通过，于1990年9月2日生效。
⑥作者根据教育部网站和中国留学基金管理委员会历年数据整理。
⑦从经济合作与发展组织的《国际发展合作报告》（Development Co-operation Report）2016年、2017年、2018年和2019年公布的数据和对中国的估算看，我国每年能够提供的官方发展援助资金约为美国的1/10，德国和英国的1/5，大致与荷兰、澳大利亚、挪威、韩国的水平相当。中国每年“官方发展援助”总量约在36-48亿美元，其中为亚投行和金砖银行的投资占50%-55%。中国每年为联合国教科文组织投入的“官方发展援助”资金大约在1400-2000万美元。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
金红莲 | 日本综合学科高中改革现状与发展困境研究
王正青，苟鸣瀚 | 独立后哈萨克斯坦职业技术教育现代化发展历程与举措
本文刊登于《比较教育研究》2021年02期，若转载请注明出处。
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